ODA创新高但贫困和不平等未显著改善

《报告》指出，官方发展援助资金自2012年以来保持稳定增长，持续推动可持续发展。2023年，官方发展援助总额达2237亿美元，连续第四年创下新高。2022年，官方双边和多边等来源的气候融资也首次突破1000亿美元的承诺，达到1159亿美元。

图1：2010-2022年流向中低收入国家的官方发展援助、其他官方资金、外国直接投资和汇款

尽管资金规模创下历史新高，贫困和不平等的显著改善依然未能实现。《报告》指出，目前全球的极端贫困人口为7亿人，按照当前趋势，2030年全球仍将有7%的人口（约5.75亿人）生活在极端贫困中，同时气候变化预计将额外导致1.32亿人陷入贫困。这一形势迫使国际社会重新聚焦消除贫困和减少不平等的目标。2023年，经合组织部长理事会重申对可持续发展目标的承诺，特别是可持续发展目标11（在全球消除一切形式的贫困）和可持续发展目标10（减少不平等）的承诺。同年，经合组织发展援助委员会高级别会议再次承诺将采取全面措施应对这些关键挑战。此外，2024年联合国高级别政治论坛和巴西二十国集团（G20）会议也积极动员各方支持和承诺，力求加速全球应对贫困和不平等的行动进程。

图2：2013-2022对发展中国家的气候融资，单位：10亿美元

资料来源：经合组织，《2013-2022年发达国家提供和动员的气候融资》

贫困和不平等领域官方发展援助投入不足

2024年2月，经合组织秘书处首次对经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）成员国如何在发展合作中应对贫困和不平等问题展开了调研。调研结果显示，成员国普遍将减少贫困和不平等作为发展合作政策的核心目标。24个成员国中有19个国家将减少贫困和不平等相关承诺纳入政策和法律。然而，多数成员国并未监测官方发展援助在贫困和不平等领域的实际投入，也缺乏指导官方发展援助分配的通用方法。《报告》列举了测算官方发展援助在贫困和不平等方面投入的常用方法，包括官方发展援助流向最不发达国家（LDCs）的比例，国家项目援助（CPA）在不同收入国家的分配，官方发展援助流入基础教育、卫生与健康、供水，基础社会服务，发展性粮食援助等可持续发展目标减贫相关指标的比例（SDG1.a.1）等。报告认为，现有衡量指标缺乏系统性，无法全面揭示官方发展援助是否真正触及最需要支持的地区和人群。

为弥补现有衡量方法的局限性，报告提出更细化、更系统的指标体系（重点包括不同收入国家人均官方发展援助、减贫和不平等相关领域、气候变化领域，各国地方层面投入等多个维度），以较为全面评估官方发展援助在减少贫困和不平等方面的投入和效果，分析结果如下：

极端贫困人口的人均官方发展援助分配下降。数据显示，2022年中等偏上收入国家（UMICs）极端贫困人口人均获得的官方发展援助是最不发达国家（LDCs）极端贫困人口人均官方发展援助的3倍，而中等偏下收入国家（LMICs）极端贫困人口人均官方发展援助也比最不发达国家（LDCs）高出1.3倍。这一趋势与2012年形成鲜明对比，当时最不发达国家的极端贫困人口人均官方发展援助高于中等偏下收入国家和中等偏上收入国家。

这种分配转移主要由两方面原因导致：一是危机响应的优先性。2022年，乌克兰（中等偏下收入国家）因战争获得了大量官方发展援助，打破了传统的援助格局。二是疫情影响的差异性。新冠疫情之后，最不发达国家的极端贫困人口增加了16%，而中等偏下收入国家和中等偏上收入国家的极端贫困人口则分别减少了31%和78%。然而，官方发展援助分配未能及时响应这一人口变化。为更有效瞄准最需要援助的国家和人群，《报告》建议调整官方发展援助分配，例如将中等偏上收入国家的官方发展援助削减三分之二，并将这部分资源转向最不发达国家。

减贫关键领域资源投入偏低。粮食安全、司法、减贫等基础社会服务和社会保障均为贫困相关重要领域。2022年，这四个领域接收的官方发展援助仅占OECD成员国双边官方发展援助总额的19.5%，相较于这些领域对减贫的重要性明显偏低。在粮食安全和减贫领域，按极端贫困人口人均计算，低收入国家（LICs）在这两个领域获得的官方发展援助高于中等收入国家（MICs）。在司法和社会保障领域，官方发展援助更倾向于支持中等收入国家。这表明官方发展援助需要更多向低收入国家倾斜，并增加关键领域的投入。

不平等领域资源投入不足。社会保障、司法、性别平等和女性赋权等是减少不平等的关键领域。2019-2020年，社会保障相关官方发展援助占比从0.6%增至1.6%，但相关官方发展援助在2020-2022年期间减少了近三分之一，虽高于疫情前水平，却显示出支持力度不足的波动性。司法领域官方发展援助占比逐年下降，从2012年的3.3%降至2022年的1.4%。性别平等与女性赋权领域官方发展援助占比从2019-2020年的45%降至2021-2022年的43%。总体来看，尽管疫情初期对社会保障的投入有所提升，但系统性解决不平等问题的努力仍不足够。

气候变化领域官方发展援助未有效覆盖最贫困和脆弱群体。2019-2022年，对气候减缓和适应的官方发展援助分配比例趋于平衡。2021-2022年，中等偏上收入国家的极端贫困人口人均获得的气候适应相关援助是最不发达国家的5倍，而中等偏下收入国家的极端贫困人口人均援助也略高于最不发达国家。这说明中等偏上收入国家和中等偏下收入国家在适应气候变化影响方面获得了更多援助，而最不发达国家，特别是其最贫困和最脆弱群体，由于适应能力较弱，受到气候变化的冲击更为严重。

地方层面数据不足。目前，官方发展援助分配数据多集中于国家层面，难以评估援助是否真正流向国内最贫困和脆弱的群体。地方层面的数据覆盖范围和可靠性不足，也使得难以为精准政策制定提供依据。

以上数据显示，官方发展援助资源逐渐分散到应对多重全球危机中，对贫困和不平等领域投入不足。未来，优化官方发展援助分配需要聚焦最贫困的地区和最脆弱的人群。即使在资源有限的情况下，探索更高效的分配方式是减少全球贫困和不平等的重要路径。

气候变化与贫困和不平等深度关联

《报告》指出，气候危机与贫困和不平等深度关联，并在交汇的地区不断恶化。全球46个最不发达国家约有11亿人口，这些国家对二氧化碳排放的贡献几乎可以忽略不计，但在过去50年里，全球有69%因气候灾害导致的死亡人数中发生在这些国家。如上文提到，气候变化的影响将进一步加剧贫困和不平等，预计到2030年导致额外的1.32亿人陷入极端贫困。绿色转型势在必行，但转型过程同样具有负面影响。例如，在适度推进的能源转型中，如果缺乏支持性的社会经济政策，高污染和密集型行业可能会产生大规模就业危机，预计将有近7800万个工作岗位消失，同时可能加剧区域和性别不平等问题。

图3：2022年贫困率、收入不平等率和气候脆弱性最高的20个国家集中度高

资料来源：经合组织，《2024年发展合作报告》

在绿色转型过程中，发展中国家在应对贫困和不平等方面面临更多挑战。这些国家不仅需要实现气候减缓和适应目标，还需平衡社会和经济和社会发展需求。气候适应面临高昂的成本，实际需求是当前适应性融资额度的10至18倍。同时，超过一半的低收入国家和中等收入国家已处于或接近高度债务压力，这导致公共预算减少，进一步造成公共服务和社会保障资金的严重短缺。2024年低收入国家和中等收入国家的平均净利息支付占政府收入的8%以上。最贫困国家迫切需要新的融资来源以弥补这些资金缺口。

气候融资增长未流向最需要的领域

气候融资规模近年来稳步增长。2016年至2021年间，适应基金、气候投资基金、绿色气候基金和全球环境基金四大气候基金的融资总额从27亿美元增至39亿美元。然而，气候资金并未充分覆盖最迫切需要支持的领域。约75%的发展中国家在其国家自主贡献（NDCs）中将农业、生物多样性与生态系统、林业、卫生和水资源列为适应性优先领域。2016年至2021年间，四大气候基金在能源领域的投资从占总资金的49%下降至19%，对农业、林业和渔业领域的投入有所增加。然而，对其他适应领域的支持仍然不足。支持生物多样性与生态系统等一般性环境保护议题的气候融资占比从2016年的22%降至2021年的7%。卫生领域虽被视为优先行动领域，但气候基金未能显著增加相关投入。水资源领域的资金比例虽有所上升，从2016年的1%增至2021年的8%，但总体规模仍显有限。

图4：2016-21年四大气候基金在各领域的分配比例，由此看出气候基金未能聚焦适应性领域

资料来源：经合组织，《2024年发展合作报告》

气候融资碎片化加大受援国负担

气候融资的碎片化问题加大了受援国的执行负担和交易成本。气候融资机构数量激增，项目规模缩小。过去十年间，多边发展融资的70%来自10个机构，而活跃的多边机构数量已超过200个，项目规模却在不断缩小。气候融资项目与受援国发展战略脱节。2016年至2021年间，小岛屿国家气候融资项目数量从670个增至2758个，年均项目数量达1391个，但这些项目的执行往往不与受援国发展战略相衔接，难以实现协同效应，影响了项目的可持续性。

《报告》指出，将气候基金与发展中国家实际需求和战略相对齐，并直接向发展中国家提供资金，是解决碎片化问题的关键。然而，这一过程面临诸多挑战。一是发展中国家代表性不足。发展中国家在气候基金中的决策权有限，难以主导资源分配。二是直接执行能力欠缺。尽管绿色气候基金成立时承诺推动直接向发展中国家机构提供资金，但2016年至2021年间，绿色气候基金仅有14%的资金直接提供给发展中国家的机构；适应基金该比例为13%，而全球环境基金和气候投资基金的这一比例为0%。三是受援国具备实际申请能力的机构数量有限。在62个申请的发展中国家机构中，只有20个机构成功获得了项目实施资格。

通过绿色转型应对贫困与不平等

《报告》指出，日益加剧的贫困、不平等和气候变化相互交织且不断加剧，为国际发展行动者提供了一个契机——将人置于绿色转型的核心，同时推动减贫、促进平等和应对气候变化的行动，并尽可能实现协同效应。为推动发展合作提供方支持公平的绿色转型，惠及贫困和最脆弱的群体，实现减贫和缩小不平等的目标，《报告》提出了三项具体建议：

一是强化减贫和缩小不平等使命，通过精准定位，明确标准和完善工具包，致力于消除贫困和减少不平等。具体的行动建议包括：各机构应重申消除货币性和多维贫困的承诺，在应对气候变化和其他优先事项时，始终把减少贫困和不平等作为核心使命；将贫困和不平等视角系统性融入发展合作，明确官方发展援助的分配原则，协调融资目标，确保资金支持与消除贫困和缩小不平等的政策需求相契合。通过制定明确的标准、指南和措施，确保精准覆盖最贫困和最脆弱的国家和群体。同时，开展研究与评估，确保在实施减贫、缩小不平等政策和绿色转型过程中尽可能减缓负面溢出效应。

二是增加官方发展援助预算，加强发展与气候融资的协同，提升融资的可及性和有效性。具体的行动建议包括：各成员国需履行将国民总收入的0.7%作为官方发展援助的国际承诺，并在总预算中增加针对贫困和不平等的资金比例；减少发展中国家获取资金的限制，如取消共同融资要求、增强项目规划能力，并简化资金申请流程；优化气候基金的可及性与交付方式，减少发展融资的碎片化和重复性，确保资金更高效地触及需要支持的地区；扩大对清洁能源项目的贷款担保，促进区域合作，提供技术援助，提升伙伴国家可再生能源的开发能力；将国家自主贡献作为连接气候行动与发展目标的战略工具，支持东道国在编制新一轮国家自主贡献计划时融入贫困和不平等视角，确保气候行动兼顾社会公平。

三是倡导包容性与基于权利的绿色转型，提升公众对绿色转型的接受度，增强转型的韧性和可持续性。具体的行动建议包括：建立包容性的伙伴关系，在实施绿色转型项目时加强地方社区的广泛参与，支持社区的能力建设；在国家自主贡献计划和能源转型项目中，监测环境影响并进行性别分析；遵守国际法律、标准和建议，例如《经合组织负责任商业行为准则》，确保在绿色、气候和能源转型的伙伴关系和基金中保护相关权益；将全球气候正义的考量纳入国家发展战略和机制，积极管理气候行动可能带来的负面跨境影响。

思考：将报告建议转化为行动面临挑战

虽然贫困和不平等是全球发展议程中讨论多年的议题，但这绝非“老生常谈”，而是全球经济、社会和环境可持续发展的关键瓶颈。《报告》提出了一系列具体建议，包括如何优化官方发展援助资金分配，如何使气候融资更有效地惠及最脆弱的国家和人群。然而经合组织和其他国际发展合作伙伴面临的真正考验是如何将这些建议转化为实际可行的行动。

虽然官方发展援助总额近年来保持稳定增长，但增幅远不及实际需求。在全球危机频发的背景下，经合组织成员国的经济疲软使多数国家难以履行将GNI的0.7%用于发展援助的国际承诺。在资源有限的情况下，援助方往往需要在多重优先事项中进行权衡取舍，这可能削弱对贫困和不平等领域的资金支持和政策关注。

官方发展援助不仅是发展合作的关键资源，也长期作为援助国外交政策工具的一部分，为其政治、经济或者地缘战略利益服务。要坚持官方发展援助对贫困和不平等的关注，就需要重新审视其制度设计，精确平衡危机响应与长期发展需求，确保援助有效瞄准重点领域、国家和人群。

气候融资在促进适应性资金投入、与减贫和减少不平等策略协同方面仍存在较大改进空间。这需要气候基金从分配到执行模式进行系统性变革，以更好地满足伙伴国家的实际需求。然而，这并非一蹴而就，需通过援助国、发展实施机构、南方国家与民间社会的持续对话与共同努力逐步实现。

值得注意的是，这版《报告》收录了来自中国、巴西、印尼、孟加拉等南南合作国家专家的观点文章。这一举措表明，在绿色转型的背景下，要将可持续发展目标（SDGs）重新拉回正轨，经合组织发展援助委员会需要与南南合作方进一步加强合作，通过资源与经验的共享、相互倾听与学习，构建更加包容、开放的合作模式，为全球发展合作注入新的活力。

（作者曾就职于联合国机构和国际基金会，目前为公益慈善和国际发展咨询专家。)