“美国优先”全球卫生战略：转向、机制与全球治理影响

“美国优先”全球卫生战略：转向、机制与全球治理影响

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作者：孙蔚青

“美国优先”全球卫生战略带来哪些重大变化与挑战？对全球卫生治理有哪些影响？ 

2025年9月，美国国务院发布《“美国优先”全球卫生战略》（America First Global Health Strategy），标志着美国全球卫生政策的根本性转向。该战略以“美国优先”为根本原则，系统性重塑美国参与全球卫生事务的目标设定、制度安排与合作方式，明确将全球卫生纳入国家安全与经济竞争的政策框架之中。
 
与冷战后长期形成的、以多边机构和发展援助为核心的美国全球卫生参与模式相比，这一战略并非简单的政策调整，而是一种范式转移：全球卫生不再被视为主要服务于人道主义、全球公共产品或国际发展目标的公共领域，而是被重新界定为直接关联美国国内安全、经济韧性与国际竞争力的政策工具。
 
这一转向并非孤立出现。战略出台前数月，美国政府已对其全球卫生参与架构进行深度重组，包括关闭美国国际开发署（USAID）、削减或整合多个全球卫生项目、宣布启动退出世界卫生组织（WHO）的进程、调整参与多边机构的方式等。上述举措在国际社会引发广泛争议，也使新战略的发布被普遍视为一次“显著收缩之后的再定位”，即在削弱传统多边承诺的同时，试图构建一种更符合当前美国国家利益认知的新型全球卫生参与模式。

（图/US Department of State）

战略的核心目标与政策逻辑

《“美国优先”全球卫生战略》的核心目标高度聚焦于三个关键词：安全、实力与繁荣。战略明确提出，美国的全球卫生投入应当首先服务于保护美国民众免受跨境健康威胁，其次应当增强美国的制度与技术优势，并在可能情况下支持美国相关产业的发展。
将全球卫生系统性纳入国家安全框架。战略强调，传染病暴发、抗生素耐药性、生物安全风险以及全球供应链中断，均构成对美国国家安全的直接或间接威胁。因此，美国全球卫生参与的首要目标不再是改善全球健康指标本身，而是通过“境外早发现、境外快遏制”的方式，降低风险向美国本土扩散的概率。
在疾病优先领域方面，战略继续将艾滋病、结核、疟疾和小儿麻痹症等传统重点疾病纳入支持范围，但其政策逻辑已从“全球负担最重”转向“对美国安全影响最大”。与此同时，新发和再发传染病、生物监测能力以及边境卫生防控，被提升至前所未有的优先位置。
将全球卫生纳入国家竞争框架。战略明确提出，美国的全球卫生投入应直接服务于国家综合实力与经济利益，将全球卫生重新定位为制度影响力与产业竞争的政策工具。
在“实力”层面，美国通过双边协议设定数据、监管和绩效标准，强化对实施路径的控制，并推动受援国在疾病监测、药品监管和信息系统等领域向美国主导的制度和技术框架靠拢。在“繁荣”层面，战略强调在采购和技术方案中优先采用美国企业和医疗创新产品，以支持美国产业进入新兴市场。由此，全球卫生兼具公共政策与经济政策属性，其长期影响仍有待实践检验。
从发展援助逻辑转向“互利合作”叙事。与以往以发展成效或人道主义责任为主要合法性基础不同，新战略刻意回避“援助”话语，转而强调“伙伴关系”“共同责任”和“相互投资”。战略文件中频繁的“共同出资”、“共同承担风险”、“逐步自给”等表述，反映出美国希望重塑其与受援国之间的权责结构。
在这一框架下，全球卫生被重新定义为一种可谈判、可评估、可退出的政策合作领域，而非长期、开放式的公共承诺。

 

制度设计关键变化：双边化与契约化

在目标层面，《“美国优先”全球卫生战略》体现了美国对全球卫生意义的重新理解；在制度层面，其最显著特征在于对合作机制的系统性重构。
从多边与非政府组织实施转向政府对政府（G2G）模式。长期以来，美国全球卫生项目主要通过USAID、联合国机构以及大型国际非政府组织实施。这一模式在覆盖面和执行灵活性方面具有优势，但也长期受到美国国内关于“效率不足”“问责不清”“受援国依赖”等问题的批评。
新战略明确提出，以政府对政府的双边协议作为主要实施路径。美国国务院将直接与受援国政府谈判多年期框架协议，明确双方的资金责任、政策改革承诺、绩效指标以及美国逐步退出的时间安排。
这一转变不仅意味着执行主体的变化，更意味着权力结构的重新配置：美国政府在项目设计、资金拨付和政策监督中的直接控制力显著增强，而非政府组织和多边机构则被边缘化为补充性角色。
转向绩效基准与“共同投资”机制。在新战略框架下，资金拨付不再主要基于项目活动完成情况，而是与一系列宏观绩效基准挂钩。这些基准通常包括国家级疾病监测系统建设、供应链透明度、公共财政管理能力，以及药品和医疗产品监管体系等。
与此同时，战略明确要求受援国提供持续、可验证的财政投入，并将其作为获得美国支持的前提条件。这一制度设计在理论上有助于推动制度建设和财政可持续性，但也显著提高了合作门槛。

实施层面的现实挑战

尽管新战略在政策逻辑和制度设计上具有高度一致性，但其在实际执行中仍面临多重结构性挑战，暴露出理想规划与现实条件之间的明显张力。
双边谈判的时间与能力约束。战略提出，相关双边协议应于2025年12月31日前完成，并争取自2026年4月起开始实施。在相对较短时间内完成与数十个主要受援国的双边协议谈判，本身即构成巨大挑战。政府间协议通常涉及财政、法律、公共卫生和监管等多个部门，谈判与国内审批过程复杂，尤其对行政能力有限的国家而言更具挑战性。
受援国制度承载力的不均衡。“共同投资”和绩效基准机制假定受援国具备一定的财政空间和制度基础，但现实情况高度不均。一些低收入国家正同时承受债务压力、财政紧缩和多重公共服务需求，短期内同步提升数据系统、监管能力和财政投入，存在较高失败风险。
美国自身执行能力的再配置。随着USAID关闭及相关职能整合，美国全球卫生执行体系正处于重组期。新的制度安排是否能够在专业深度、长期规划和跨部门协调方面替代原有体系，仍有待观察。集中决策或许有助于提升政策一致性，但也可能削弱现场灵活性和技术连续性。

（图/US Department of State）

 

深层影响：重塑美国角色与全球卫生格局

美国全球卫生参与架构的深度重构。在过去数月中，特朗普政府通过关闭美国国际开发署、将年度全球健康拨款削减约67%、削减对全球疫苗免疫联盟（Gavi）等机构的支持，以及退出WHO等方式，事实上瓦解了美国以多边机制为核心的全球卫生参与架构。数据显示，2024财年美国约80%的全球卫生预算已通过双边项目执行。新战略意味着，美国正从全球卫生多边体系的核心支持者，转向以双边协议为主的“选择性参与者”。
对受援国的双重影响。新战略强调的“共同投资”和“绩效基准”机制，可能在一定程度上推动非洲国家近年来提出的“卫生主权”议程。对部分中等收入国家而言，新模式可能增强政策自主性和谈判地位；但对制度基础薄弱的国家而言，过快推进“自给自足”要求，可能带来卫生服务中断风险，尤其是在艾滋病防治和基础免疫等领域。此外，战略要求“100%资金用于一线物资和人员”，并大幅削减技术援助与管理支出，这种看似高效的改革，反而可能削弱卫生系统运行的整体稳定性。
全球卫生风险的上升。美国退出世卫组织并削减与气候和健康适应相关的资金投入，显著削弱了多边平台在疫情情报协调、应对极端气候健康风险以及推动全球公共卫生产品投资方面的能力。与此同时，美国将更多资源集中于狭义的生物监测和供应链“去风险”，却未能有效利用既有多边网络，导致对部分关键国家和高风险地区的覆盖出现明显缺口。过度聚焦“美国优先”，忽视全球卫生安全的共同体属性，缺乏他国协作的疫情防控，反而可能增加美国本土流行病输入风险。
全球卫生治理格局的再塑。全球卫生治理高度依赖国际协作，单一国家难以独立应对跨国界健康威胁。美国的新战略通过削弱多边机构（如WHO）的作用，逐步从多边体系中收缩，将主导权重新集中于国内或双边层面。这一转变可能加剧全球卫生治理的分散化与碎片化，推动体系进入一个“后美国领导时代”。在美国退场背景下，欧盟试图强化其全球卫生领导角色，但受制于预算约束和内部协调，其填补能力仍然有限。与此同时，区域性机构（如非洲疾病预防控制中心）及非国家行为体（如盖茨基金会）的作用可能相应上升。
总体而言，“美国优先”全球卫生战略清晰反映了美国对外政策中国家利益优先和可量化回报导向的总体趋势。这一战略或许能够在特定领域提高效率和问责，但其长期影响取决于能否在国家安全逻辑与全球公共卫生公共性之间实现可持续平衡。
在一个高度相互依赖的世界中，全球卫生安全终究是一项典型的集体行动问题。美国的新战略能否在重塑自身角色的同时避免削弱全球体系的整体韧性，将是未来数年国际社会持续关注的关键议题。
参考资料

https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/09/america-first-global-health-strategy
https://donortracker.org/policy_updates?policy=us-releases-america-first-global-health-strategy-2025
https://www.thinkglobalhealth.org/article/the-new-america-first-global-health-strategy-three-observations
https://www.bmj.com/content/391/bmj.r2088
https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(25)02264-0/fulltext

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