全球发展倡议,你应深入思考的几个维度

作者:王展展

全球发展倡议”是什么?如何推动其高质量落地?

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2021年9月21日,中国国家主席习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论时提出全球发展倡议(Global Development Initiative)。此后,中方提出《全球发展倡议概念文书》,并在2022年6月24日全球发展高层对话会发表《主席声明》和全球发展倡议32项成果清单。本文将聚焦:“全球发展倡议”是如何提出的?“全球发展倡议”是什么?如何推动“全球发展倡议”高质量落地?

倡议是如何提出的?

根据公开信息,全球发展倡议提出的重要时间节点如下:

“全球发展倡议”是什么?

 放眼“全球” 

中方提出的全球性倡议。“全球发展倡议”由中方在联大正式提出,并由中方在联合国、二十国集团、金砖国家合作机制、中非合作论坛等多个多边及区域高级别机制、对话平台和会议呼吁重申中方立场,提倡多方积极参与,并提出中方后续落实举措。

(新华社/图)

彰显独特的全球导向和战略视角。“全球发展倡议”下的八个优先领域,立足于“落实联合国2030年可持续发展议程面临严峻挑战”的全球背景。倡议在阐述背景与内涵、界定各优先领域概念时,很大程度上汲取了全球多双边体制的既有话语、机制平台和实践经验,并在此基础上提出了中国思路和中国方案。有分析指出,中方希望该倡议成为全球既有发展合作优先领域提供“重要公共产品和合作”的平台。


体现开放性和包容性。“全球发展倡议”既不拘限于南南合作或南北合作,也不针对特定区域或国家开展合作。中方在倡议下建立已有近60个国家加入的“全球发展倡议之友小组”,并同意成立联合国秘书长提议的“由联合国机构负责人和知名专家组成的工作组”。在七月联合国举行的“立刻采取共同行动:协调全球粮食危机应对之策”高级别特别会议上,中国驻联合国代表张军出席会议,并以“之友小组”名义阐述小组成员在粮食安全问题上的共同立场。

(中国常驻联合国代表团/图)

推动中国倡议进入现有多边机制。这些机制性举措本身,一定程度上借鉴了现有联合国议事磋商平台,基于现有多边及区域机制下的“成团”做法,也体现了中方努力推动其倡议进入联合国等既有多边议程的摸索尝试。诚然,倡议如何为解决全球发展挑战提供“共同平台”,它和既有合作机制的比较优势体现在哪里、又如何互动并建立合力,都值得持续关注。

 聚焦“发展”

 “全球发展倡议”着眼解决全球性发展问题,以助力推进全球性发展议程。根据倡议的《概念文书》,议题设计视发展为“捍卫和平、保护人权的先决条件”,发展合作是第一要务。倡议以南南合作作为主要抓手,这也是由中方对其国家发展水平的战略定位直接决定的。倡议的目标受众也具有很强的南方性。《主席声明》中共计提到29次“发展中国家”,“发展中国家”也明确出现在倡议的13项成果中。倡议的“行动导向”合作原则虽也提及南北合作,但与其整体发展愿景、做法和倡议成果相较,南南合作仍是不容置疑的首要手段。


发展合作成果清单兼具多元和包容。《主席声明》提出的32项成果清单覆盖至少七个大类成果形态:一是组建各类主题性联盟(如“国际非政府组织扶贫合作网络”、“蓝色伙伴关系”、“国际疫苗创新与研发合作联盟”);二是提出了有关资金安排(如 “全球发展与南南合作基金”、“中国-联合国和平发展基金”、“中国-联合国粮农组织南南合作信托基金”);三是提出了具体的南南合作活动倡议(如“光明行”、“促进粮食生产专项行动”);四是促进知识分享(如组建“全球发展知识网络”、发布《全球发展报告》);五是能力建设(如面向发展中国家的10万研修研讨名额、面向太平洋岛国的农业培训合作);六是发起全球性大会(如“全球重要农业文化遗产大会”、“世界青年发展论坛”);七是其他(如成立“全球发展促进中心”)。

(新华社/图)

反映中方从在发展合作上的转型。“全球发展倡议”反映出中国发展合作从“对外援助”到“国际发展合作”在概念层面的战略转型,也体现了从传统“硬援助”到“软援助”、从双边援助为主到提升多边援助与多边合作、在实践层面的战术转型。可以预见,在中方决策和执行体系内部,倡议的落实执行,将主要涉及如外交部、国家国际发展合作署等在内的发展合作(对外援助)主管部门,也涉及包括农业农村部、生态环境部、乡村振兴局等在内的具体领域业务主管部门


聚焦全球发展合作重点议题。倡议八个优先领域及32项成果,如推动全球减贫、加强粮食安全和粮食自给、致力疫苗创新、发展筹资及气候变化合作等发展议题,都是全球各主流多边区域机制近年来合作领域的重中之重,且在各领域都已形成较为成熟的合作机制、话语体系、融资机制和旗舰项目。全球发展倡议相较这些既有议题和既有机制,究竟在何处、异在何处,仍需继续观望。

 提出“倡议”

 “全球发展倡议”与“一带一路”存在关联但重点不同。《全球发展倡议概念文书》中明确提到其可为“一带一路”倡议“形成最大化的发展合力”,且“全球发展倡议”八项优先领域“促进互联互通”与“一带一路”倡议的主旨立意也高度相关。尽管如此,“全球发展倡议”重在发展合作、多双边合作和南南合作,而“一带一路”则关注经济合作和双边合作。两项倡议的聚焦领域、做法、受众并不相同,不存在替代、取代关系。


中方今年提出多项全球倡议值得持续关注。今年4月,国家主席习近平在出席博鳌亚洲论坛年会时提出“全球安全倡议”。今年7月,国务委员兼外长王毅在出席二十国集团外长会议时提出的“国际粮食安全合作倡议”。两项新倡议分别聚焦全球和平安全和全球粮食安全。由于两项倡议仍处在概念化的初始阶段,它们将如何与全球发展倡议形成合力、如何在各自领域发挥作用,值得持续关注。

如何推动“全球发展倡议”高质量落地?

自2021年9月“全球发展倡议”提出至今,中方已完成了理念、概念、框架与机制初建的阶段,下一步将开启理念推广和概念落实的新阶段。各方应如何推动倡议的高质量落地,尤其是有效加速推动全球发展合作议程,并且实现倡议受各方普遍认可的舆论环境?笔者认为,以下几点应予以重视:


一是尊重、落实倡议的“需求导向”、而非“供给导向”。无论由哪个国家提出、主导的倡议,都需遵循倡议、倡导本身的周期性、时效性。倡议的执行过程,应注重是否高效、是否顺应伙伴国和伙伴方的当地发展需求,其发展成果多大程度为伙伴国和伙伴方解决了哪些发展问题。可以积极利用“之友小组”、中国与联合国机构负责人及知名专家组成的工作组等机制,加强倡议在相关政策、规范和流程的设计,充分尊重、体现发展中国家的发展诉求和优先事项,并确保合作方的自主性与能动性。


二是深度借鉴、吸收既有全球发展议程下的相关指标体系。倡议应建立起规范、系统且可操性强的中外共同评估监管体系。如前所述,倡议希望“极大加速可持续发展议程”,因此,倡议有关成果的评估与监测,可考虑适当吸收SDGs既有指标体系与框架,创新中西结合、实用性强的技术体系,并保证数据与信息的公开透明。同时,主动纳入中立的SDGs技术体系,也将为倡议成果的宣传,尤其在取得合作方的认可和其他相关方的接受度方面,营造良好的国际舆论环境。

(联合国/图)

三是重视外方参与度、外部认可度,主动塑造中外均可接受的共同话语。中方应取得、夯实与联合国系统及多边、区域组织在倡议下的深度支持,包括联合国自身及其下多个方案、基金和专门机构等附属组织的支持。截至目前,参与倡议的具体国际组织和具体国家尚不明朗。换句话说,界定是否参与倡议的标准,是国际组织或国家曾经参与过“之友小组”会议,还是直接参与某项具体倡议成果、是接受倡议成果中某个基金资助,还是签署类似“一带一路”倡议签署谅解备忘录等官方文件表态支持,都值得观望。提升倡议落实的质量与效果、也有助于取得中外共同认可。


四是完善中方的协调机制和管理、督办机制。应基于中国对外援助部际协调机制的优良传统,建立完善专门的联席部际协调、决策与督办机制。一方面,倡议覆盖的八个领域及其具体成果,应由各自领域的业务主管部门与发展合作主管部门密切合作,充分发挥各自优势、理顺职责与角色,形成跨部门合力、也体现倡议成果间的互补性和合力。作为倡议的一项重要成果,全球发展促进中心将在国家国际发展合作署设立,旨在“推动落实全球发展倡议提供行动平台和资源支撑”,具体包括“聚焦倡议重点合作领域,建立和推动实施各方参与的项目库;创新优化合作方式,动员吸纳各方发展资源;举办年度全球共享发展行动论坛,建立发展合作伙伴关系;为政府决策提供智力支持等”。该中心在中方部际协调中的机构定位和具体职责是什么,中方是否依托该中心的成立形成机制性的对内、对外协调机制,都值得研究关注。同时,针对绿色低碳转型、发展筹资等国际社会普遍重视、且近年来中方有所侧重的发展议题,中方应出台更具针对性、指导性的发展合作政策规范和工作指南,并建立相应的专题项目库,从而形成中方在这些领域投入的规模效应,从而进一步提升其对全球发展议程的贡献、提高发展效应和当地认可度。


五是积极探索中国企业和非政府组织的参与。一方面,企业是中国对外援助、对外投资与对外贸易的具体实施载体;而在既有国际发展合作中,企业是非传统的新兴合作方(non-traditional, emerging actors),也是发展筹资议题下的重要主体。与之稍有不同的是,非政府组织在国际发展合作中是重要的实施主体和民间力量;而对中国对外援外整体而言,尤其是根据2021年8月三部委联名颁布的《中国对外援助管理办法》,被赋予了更多的参与项目实施的申报资格与角色。那么,企业与非政府组织如何在全球发展倡议下发挥其各自优势、如何接受各部门部委的指导,且如何与国际多边、区域和双边机制及机构合作对接,目前尚无明确答案。

参考资料:

https://www.fmprc.gov.cn/zyxw/202109/t20210922_9584018.shtml

https://nzchinasociety.org.nz/global-development-initiative-a-letter-from-ambassador-wang-xiaolong/

http://new.fmprc.gov.cn/wjbxw_new/202201/t20220113_10492172.shtml

http://un.china-mission.gov.cn/chn/hyyfy/202201/t20220121_10631365.htm

https://www.mfa.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/202205/t20220509_10683620.shtml

https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/202206/t20220624_10709711.shtml

https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/202206/t20220624_10709803.shtml

http://www.cidca.gov.cn/2022-06/29/c_1211662023.htm

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