回望2021年:国际发展大事件

作者:曾璐;Julia Sun

2021年,新冠疫情继续肆虐全球,给所有人的生活造成翻天覆地的影响。距2022年还有10天,国际发展观察和您一起回顾今年影响深远的国际发展大事件。

全文共4692字,阅读大约需要26分钟


1. 新冠侵蚀全球减贫和发展成果,凸显国际发展新特点

(pixabay/图)

新冠疫情为全球公共卫生带来巨大挑战,发展中国家疫苗供给成为关键。疫情在全球造成2.74亿人感染,534万人死亡。研究表明,接种疫苗能有效降低新冠感染率和重症率。发展中国家如何获得足够疫苗成为当前关键。目前,全球78.5亿人中,约有 40% 的人接种了疫苗,但这一数字在低收入国家仅为 3%。目前,新冠病毒已在全球各地出现多个变种并引发新的挑战。

疫情导致全球陷入严重衰退并侵蚀减贫和发展成果。2020年,疫情造成全球经济增长放缓4.5% 和近3万亿美元的经济损失。2021 年,预计疫情将导致全球 GDP增长放缓5.7%。疫情导致全球消除极端贫困和人类发展进程出现倒退。2020年,全球有1.19亿至1.24亿人因疫情陷入极端贫困,这是1998年以来全球极端贫困人口首次出现增长。

双边机构缩减援助规模,国际金融机构加大援助力度。由于援助提供国将有限的公共资源优先用于国内抗疫和经济复苏,部分发达国家缩减对外援助规模。2020年,双边援助承诺总额较上年下降19%。2021年, 英国、德国、荷兰和挪威下调官方发展援助规模,法国和意大利则承诺提高官方发展援助预算。与此同时,国际金融机构援助规模在2020年出现增长,承诺和拨付资金均高于2019年同期水平。

以新冠疫情为代表的全球公共产品(global public goods)与消除极端贫困等传统发展目标对资源争夺加剧。过去15年,全球官方发展援助总额基本保持稳定,而近年来大量援助资金流向新冠疫情和气候变化等全球公共产品,导致联合国可持续发展目标(SDG)中的消除极端贫困等目标面临更大的资金压力。

2. 美国发展援助政策转向,多边主义回归

(pixabay/图)

2021年1月,拜登(Joe Biden)宣誓就任美国总统。拜登政府一改特朗普执政时期美国优先和退出多边组织的政策,将发展援助作为外交政策核心支柱

拜登政府视气候变化为外交政策核心。拜登重启美国加入《巴黎协定》进程。在格拉斯哥气候大会上,拜登重申:美国将寻求不迟于 2050 年成为净零排放经济体。大会期间,中美发表联合声明,承诺在未来关键十年加强气候行动并提高气候雄心。拜登还计划启动总统适应和韧性紧急计划(REPARE)以帮助发展中国家适应气候变化。如获国会批准,该计划将在2024 财年结束前每年提供 30 亿美元的资金。

全球卫生是拜登政府发展援助的政策重点。拜登上台以来,美国已为发展中国家提供超过10亿剂辉瑞疫苗和2亿剂国内剩余疫苗。拜登政府为新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)预先市场采购承诺机制(AMC)提供35亿美元,支持发展中国家抗击疫情和获取疫苗。2020 财年,美国政府通过全球卫生安全议程(GHSA)提供约4.8 亿美元,支持伙伴国提升公共卫生安全能力和传染病应对、预防能力。此外,美国发起4 亿美元规模的全球疫苗获取倡议(GVA),支持中低收入国家获得疫苗并推动疫苗在当地生产。

拜登带领美国重返多边主义。拜登就职当日即重返《巴黎协议》,撤销退出世卫组织的决定,并计划明年重新加入联合国人权理事会。此外,拜登政府加大对联合国机构和垂直基金的支持,并利用美国在多边组织的地位影响应对气候变化、卫生、移民、债务问题等全球挑战的国际行动。

3. 阿富汗面临人道主义危机,各方做出积极承诺

(pixabay/图)

因多国冻结援助,阿富汗陷入经济危机。阿富汗是全球最贫困的国家之一,高度依赖国际援助。2019年,美国等国赠款占阿富汗政府总支出的75%。2021年8月,塔利班接管阿富汗,却因制裁无法获得前央行保存在纽约联邦储备银行 (FRBNY)等海外机构的约100亿美元资产。为防止资金流向塔利班,今年8月,德国、欧盟、芬兰、瑞典等先后冻结向阿富汗提供的紧急和发展援助。国际货币基金组织也暂停向阿富汗发放约4.55亿美元的新增特别提款权(SDR)。

阿富汗面临多重人道主义危机。今年已有50多万阿富汗人逃离家园,联合国难民署(UNHCR)数据显示,阿富汗已成为全球最大的难民来源之一。医疗系统处于崩溃边缘。数百万人无法获得接种疫苗等基本服务,营养不良的儿童和孕妇无法获得治疗,药品、医疗用品和燃料逐渐耗尽,医疗人员也无法获得工资。粮食危机也初步显现。世界粮食计划署(WFP)估计,今年阿富汗已损失40%的农作物,1400万阿富汗人正处于饥饿边缘。联合国儿童基金会(UNICEF)表示,近半数5岁以下儿童将在未来12个月内出现急性营养不良。

2021年9月,联合国召开阿富汗人道主义会议并成功筹款12亿美元。法国、美国、挪威分别承诺捐资1.18亿美元、6400万美元和1150万美元,用于紧急粮食等援助。10月,欧盟宣布向阿富汗提供约10亿欧元,用于人道主义、支付教师和护士工资及重建等。12月,由世界银行管理、三十多个国家支持的阿富汗重建信托基金批准为联合国驻阿机构发放2.8亿美元。世界粮食计划署和联合国儿童基金将用这笔资金为270万人提供粮食援助、1250万人提供基本卫生服务和100万人接种疫苗。

上周日,伊斯兰合作组织(OIC)设立支持阿富汗的人道主义信托基金。中国已承诺为阿富汗提供价值3100万美元的食品和医疗用品,并将捐赠第一批300万支新冠疫苗。 

4. 英国削减三成对外援助预算引发关注

(PA/图)

今年7月,英国议会批准政府在满足一定条件之前,将对外援助支出从国民收入的 0.7%暂时削减至 0.5%。此举将导致英国对外援助资金每年减少40亿英镑(约56.7亿美元)。

英国削减援助预算对最贫困国家造成巨大影响。全球最需要援助和人道主义救济的人们将因此陷入更为被动的境地。一旦英国停止提供资金,近 11000 名巴基斯坦农村女童将面临失学风险。在遭受严重人道主义灾难的也门,英国援助承诺已从 2020 年的1.39亿英镑(约1.97 亿美元)降至2021 年的8720万英镑(约1.23 亿美元)。原定为孟加拉国罗兴亚难民提供的 3.21 亿英镑(约4.55亿美元)的援助资金也将下调 42%。

英国削减援助涉及气候和环境、卫生、人道主义、贸易、教育和性别平等等领域。部分国际组织失去重要的资金支持。联合国人口基金会(UNFPA)或将失去约 85%的计划生育资金支持,即约1.3亿英镑(约1.78亿美元)。世界卫生组织的全球消除脊髓灰质炎项目将失去约95%的英国资金,从去年的1.1亿英镑(约1.56亿美元)下降到今年的500万英镑(约710万美元)。此外,英国对联合国儿童基金会(UNICEF)和联合国艾滋病规划署(UNAIDS)的资助也将分别减少约 60%和80%。

英国一些政界人士认为此举对英国的国际地位和在国际发展领域的全球领导力造成重大打击。50名保守党议员和所有反对党议员都对政府削减援助预算的决定深表关注。保守党前首相特蕾莎·梅表示,此举将伤害世界上最贫困的国家,并有损英国的国际声誉。

5. 联合国秘书长呼吁采取行动支持脆弱国家

(IMF/图)

今年十月,联合国秘书长古特雷斯在国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WBG)联合主办的新冠疫情与脆弱国家:支持最脆弱社区实现韧性复苏会议上表示,应立即采取行动支持脆弱国家。

世界面临新冠疫情、气候危机、不平等和分裂日益严重等严峻挑战。疫情导致1亿多人陷入贫困,40多亿人几乎没有基本的医疗和收入保障。IMF预测显示全球经济开始复苏,2021年全球经济增长约为5.9%。然而看似强劲的数字掩盖了巨大的差异,许多发展中国家和地区的复苏远落后于发达国家。发达经济体将近28%的国内生产总值用于经济复苏,中等收入国家这一数字为6.5%,而最不发达国家的这一数字则仅为1.8%。

古特雷斯欢迎IMF提出的脆弱和受冲突影响国家战略,并表示该战略是预防和应对新冠疫情和复苏相关风险的关键步骤,对刚摆脱危机和冲突的脆弱国家尤为重要。 

古特雷斯呼吁从三个方面支持脆弱国家。首先加大对短期危机的救济和长期复苏的投资。二十国集团(G20)的暂停偿债倡议应延长到2022年,支持范围应扩大到中等收入国家,并全面制定改革国际债务框架的战略。二是支持受危机影响的政府,在2030年之前对普遍社会保护以及再培训和提高技能项目进行大量投资。最后,为了实现突破,国际社会必须通过在人道主义-发展-和平关系中紧密团结,朝着共同目标“在第一线发挥领导作用”。 

6. 《格拉斯哥气候协议》敦促各国应对气候变化紧急挑战

(pixabay/图)

2021年11月13日,197个国家在《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会(COP26)上签署《格拉斯哥气候协议》(The Glasgow Climate Pact)。

《格拉斯哥气候协议》强调气候变化的紧急挑战,并重申《巴黎协定》的目标,即将全球气温平均升幅控制在比工业化前高出2°C以下,并努力控制在1.5°C以内。协议史无前例地要求削减煤电并逐步取消针对化石能源的低效补贴;敦促发达国家紧急全面兑现每年提供1000亿美元气候融资的承诺,以帮助发展中国家减少碳排放并适应气候危机影响;并敦促各国在2022年底前提出新的“国家自主决定贡献”(NDC)排放目标,以将气温升幅控制在1.5°C 以内。大会还批准了《巴黎协定》全球碳市场实施细则,使缔约国利用国际碳交易市场减排成为可能。

大会期间还取得多项其他成果。美国和欧盟等100多个国家承诺到2030年减少甲烷排放。波兰、越南和智利等40多个国家同意弃用煤炭。全球近500家金融机构同意将管理的130万亿美元资产(占世界金融资产总额的40%)与《巴黎协定》1.5°C升温目标保持一致。中美两国发表联合声明,承诺未来十年将加强气候合作,并在甲烷排放、向清洁能源过渡和脱碳问题上采取措施。此外,100多个国家、城市、州政府和主要汽车公司签署《格拉斯哥汽车和货车零排放宣言》,就在主要市场和全球范围内停止销售内燃机等绿色交通举措达成共识。

联合国秘书长古特雷斯在会议结束时表示:“格拉斯哥气候大会的成果是妥协的产物,反映了世界各方的利益、冲突和政治意愿。”“我们必须加快气候行动,以保持将全球升温限制在1.5°C以内的目标。” 

7. 发展中国家债务触顶,国际社会积极应对但效果有限

(pixabay/图)

新冠疫情加剧发展中国家债务风险。发展中国家主权债务在疫情前已达到历史高点。新冠疫情严重影响公共卫生和经济发展,大幅推高发展中国家的公共支出。而疫情引发的支出增长和贸易大幅下降,移民汇款减少和大宗商品价格下跌则导致政府收入和偿债外汇急剧减少,进一步加剧债务风险。世界银行数据显示,2020年,70多个低收入国家的债务负担上升了12%,达到8600亿美元的创纪录水平。联合国研究则发现,全球有72个发展中国家面临债务风险,其中19个债务风险最严重的国家2021年的主权债务总额高达470亿美元。世行行长戴维·马尔帕斯(David Malpass)表示,疫情扩大了富裕国家和落后国家间的差距,导致全球发展倒退数年。

国际社会为减轻发展中国家债务压力做出积极努力。国际货币基金组织(IMF)为发展中国家提供紧急融资和债务减免,并分配新增特别提款权(SDR)。IMF已批准向51个低收入国家提供总额为120亿美元的紧急融资,并通过灾难遏制与救援信托基金(CCRT)为近80个最贫困国家提供五批总额为9.64亿美元的债务减免。8月,国际货币基金组织理事会批准6500亿美元的新增SDR分配方案,约有2750亿美元流向新兴和发展中国家,其中低收入国家获得约210亿美元。IMF也在与富裕国家协商将部分新分配特别提款权自愿转给发展中国家。二十国集团(G20)暂缓最贫困国家债务偿付倡议(DSSI)和共同框架为脆弱国家提供救济。缓债倡议允许近80个符合条件的低收入国家暂停偿付官方债权人债务。2020年,约有43个国家获得57亿美元的流动性减免。今年4月,缓债倡议被延期至今年年底。二十国集团还提出缓债倡议后续债务处理共同框架,全面涵盖发展中国家的主要债权国,要求债务人向包括私人债权人在内的其他债权人寻求不低于共同框架的待遇。

改善债权国的流动性和偿债能力无法从根本上解决发展中国家的债务问题。联合国等国际机构呼吁全面改革国际债务体系,以建立更加公正和有效的债务危机长期解决机制。

8. 中国发展合作改革不断推进

(Chinaafricaproject/图)

近年来,中国对外援助改革不断取得进展。2018年组建国家国际发展合作署标志着国家外交总体布局推进和发展合作顶层设计改革取得重大突破。2021年,中国主动寻求提高对外援助质量和管理水平,发展合作改革不断推进。
2021年1月10日,国务院新闻办公室发布了《新时代的中国国际发展合作》白皮书。白皮书将国际发展合作定义为:“在南南合作框架下,中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域,包括人道主义援助方面开展的双多边国际合作”。白皮书展示了中国国际发展合作与国家发展战略和倡议紧密结合、融合国际理念创新合作模式等趋势和特点。

10月1日,由国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布的《对外援助管理办法》生效实施。《新办法》以中国提出的构建人类命运共同体思想、共建“一带一路”倡议、以及正确义利观和真实亲诚等外交理念为框架,提出因国施策、共商共建、形式多样、注重实效等对外援助理念,加强对外援助的战略谋划。《新办法》的出台朝着完善对外援助法治框架迈出重要一步,也为后续出台规范对外援助的制度文件,持续推进对外援助的法治建设以支持对外援助持续健康发展打下重要基础。

12月16日,国家国际发展合作署对外援助统计数据直报平台正式启用。企业、社会组织等可通过网络填报对外援助数据,首次实现对民间援助数据的定期收集和梳理汇总。对外援助统计调查是一项重要的基础性工作。高质量的对外援助统计调查制度,对加强对外援助的统筹协调和更好地开展全方位、立体化对外援助提供有效支持。

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参考资料

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