美国撤资联合国，对国际发展有何影响？

Author: Ziyun

美国大幅削减对联合国的支持，联合国如何应对面临前所未有的资金压力？

特朗普第二次就任总统以来，美国大幅削减对联合国等多边机构的支持，联合国发展和人道主义机构陷入严重资金危机。联合国机构一方面敦促特朗普政府恢复援助，同时调整运营战略，寻求其他资金渠道，并启动系统改革。

（*picture/The Africa Report）***

美国是联合国主要资助方，对联合国议程产生重要影响

联合国（UN）是当今多边治理的核心机构。联合国系统包括数十个基金、项目和专门机构。每个实体都有独立的工作领域、领导团队和预算，致力于经济、社会develop、卫生、人道主义需求等领域的工作。联合国机构的资金主要由评定会费（assessed contributions）和自愿捐款（voluntary contributions）组成。会费根据每个国家的国民总收入、债务负担和人口等因素评定，用于为联合国的经常性预算提供资金，支持联合国的行政费用、特别政治任务等核心活动以及维和行动。联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）和世界粮食计划署（WFP）等专门机构则主要依赖自愿捐款支持。

美国是联合国的主要资助方和总部所在地。近八十年来，美国一直是联合国的主要资助国。2023财年，美国向联合国提供了近130亿美元的资金，占联合国集体预算的四分之一以上。其中约24%为会费，75%为自愿捐款。美国是联合国发展和人道主义机构的最大或主要捐助国，尤其在联合国人道主义总预算中的占比远高于其在发展资金中的比例。2022年，美国提供了全球350亿美元人道主义援助中的34%。联合国总部设在美国纽约市，联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、秘书处等核心机构均设在此地，关注全球和平与安全、人权和可持续发展等核心议题。

2023年联合国机构总收入（百万美元）

（表/Devex）

美国影响联合国国际发展和人道主义议程设置。联合国发展和人道机构高度依赖自愿捐款，美国在资金使用上常附加条件，影响联合国项目资源分配，推动其政策目标，间接塑造联合国议程方向。例如，美国在援助中强调性别平等、反腐败、人权审查和支持以色列等政策立场，推动联合国机构将发展援助与善治、反腐败和民主改革挂钩，鼓励其推广市场导向和私营部门主导的发展模式。美国还通过政治压力或专项捐款引导联合国资源向其关注的紧急人道主义局势倾斜。以叙利亚内战为例，美国资金支持联合国在约旦、黎巴嫩和土耳其扩大援助行动，支持数百万叙利亚难民。美国还在联合国关键机构中推动美国公民担任高级职务，从而影响机构运行方向。世界银行集团（WBG）和世界粮食计划署等机构的负责人长期由美国人担任。

特朗普政府大幅削减对联合国支持

特朗普政府签署行政命令大幅削减对联合国的支持。2025年1月20日，特朗普再次就任总统当日签署行政命令，暂停对外援助，并启动为期90天的审查；指责世界卫生组织（WHO）对新冠疫情处理不当，宣布立即退出该组织并终止所有相关资助；再次宣布退出《巴黎气候协定》，并终止对联合国气候变化框架公约（UNFCCC）相关财政承诺。2月，特朗普政府启动为期180天的联合国及多边开发银行（MDBs）审查，评估美国成员资格和资金支持。2月4日，特朗普签署行政令，宣布美国退出联合国人权理事会（UNHRC），并指责该机构对以色列存有偏见；宣布全面停止对近东救济工程处（UNRWA）的资金支持，理由是该机构与哈马斯有联系；并要求在90天内评估美国在联合国教科文组织（UNESCO）的成员资格，重点考察是否存在反犹或反以色列情绪。

2026财年预算提案提议将国际项目预算降至二战以来最低水平。5月2日，白宫向美国国会提交美国政府2026财年可自由支付预算提案，建议将国务院及国际项目预算在2025年基础上削减47.7%，降至312亿美元，并提议撤销此前国会批准的约200亿美元资金。如获通过，美国2026财年联邦预算中国际事务预算（按通胀调整后）将降至二战以来最低水平。预算草案建议暂停联合国常规预算、联合国科教文组织and世卫组织等联合国和其他国际组织大部分评定会费与所有自愿捐款共计17亿美元。同时还提议大幅削减全球卫生and计划生育、人道主义援助,全球环境基金（GEF）and other entities国际气候项目、以及非洲开发基金（ADF）等多边银行支持。

(picture/白宫）

2025年4月，美国财政部长贝森特在世界银行和国际货币基金组织（IMF）春季会议期间表示，这两大机构应聚焦其核心使命：IMF关注全球货币和财政稳定，世界银行专注于减贫和经济增长。贝森特指出：“布雷顿森林机构必须从其庞大且缺乏重点的议程中后撤，以增强履行核心任务的能力。”特朗普政府将利用其领导地位，推动这些机构回归本职。

美国削减多边支持存在不确定性。特朗普政府2026财年预算案最终能否落地，取决于预算案在未来几个月国会投票中是否能获得支持。此外，四年以后下一届政府也可能在多边主义问题上进行政策回调。

首届特朗普政府削减支持和退出哪些联合国机构？

特朗普认为联合国某些项目与他的政府在以色列、堕胎和其他政策领域的议程相矛盾。首届特朗普政府试图削减或完全取消对许多联合国项目的自愿捐款。

2017年，美国国务院以联合国人口基金（UNFPA）涉嫌参与中国的“强制堕胎和绝育”项目为由，终止对UNFPA的全部资金支持。2018年，美国将联合国艾滋病规划署（UNAIDS）和世界卫生组织的资金分别减少了约30%和20%。2020年，2018年，特朗普政府以联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）运作效率低，且延续巴勒斯坦难民问题，不利于中东和平进程为由，停止对UNRWA的资助。

2017年，特朗普宣布退出《巴黎气候协定》，并停止对联合国气候相关机构的部分资助，2020年退出正式生效。2020年，美国政府在新冠疫情期间冻结了对世卫组织的资金支持，并启动退出程序。2017年，特朗普政府指责联合国教科文组织（UNESCO）存在“反以色列偏见”与管理不善，宣布退出联合国教科文组织，退出于2019年生效。

拜登政府上台后，重新加入巴黎气候协定，并撤销退出世卫组织的决定。

United Nations拟大举改革应对assistance削减的巨大影响

特朗普政府削减援助导致包括联合国机构在内的全球发展与人道主义系统陷入资金危机。联合国机构正在敦促恢复援助，同时调整运营战略、系统改革削减成本，并寻找其他融资渠道。

（图/chinaus-icas.org）

世卫组织是最早受到影响的机构之一。美国退出世卫组织的决定将于明年1月生效，预计将导致该组织出现10亿美元的总体资金缺口，影响全球麻疹和风疹实验室、猴痘、埃博拉病毒、结核病等应对工作。世卫组织已动用应急资金填补乌干达埃博拉病毒应对缺口，并提出精简部门、调整办事处、削减预算等改革方案。5月14日，总干事谭德塞宣布将高级领导层削减近半，仅保留7人。

联合国儿童基金会预计2026年预算将比2024年减少至少20%。2024年其预算为89亿美元，美国贡献超过8亿美元。儿基会表示，已实施多项效率提升措施，并正评估包括人员配置在内的运营领域，以保障其核心目标——儿童的生存与发展。

世界粮食计划署预计2025年捐助资金较2024年减少40%。该机构2024年预算的46%来自美国。受资金削减影响，世界粮食计划署已终止在阿富汗、也门和刚果东部的部分粮食援助，并计划于年底前关闭南部非洲办事处，将其与东非办事处合并。世界粮食计划署预计到2026年将裁员30%，波及约6000个岗位。世界粮食计划署表示将优先保障为3.43亿饥饿人口提供紧急粮食援助。

联合国人道主义事务协调办公室（UNOCHA）负责人汤姆·弗莱彻（Tom Fletcher）表示，美国削减援助导致该机构出现5800万美元的资金缺口。人道主义事务协调厅将撤出或调整在喀麦隆、哥伦比亚、厄立特里亚、伊拉克、利比亚、尼日利亚、巴基斯坦、土耳其和津巴布韦的行动，并裁减约500名员工。

为应对危机，联合国秘书长古特雷斯于2025年3月启动“UN80倡议”（UN80 Initiative），以应对联合国成立80年来最严重的资金危机。倡议旨在审查现有任务，优化联合国系统整体规划，提高效率、降低成本，确保联合国更好地为需要它的人提供服务。2025年5月流出的UN80倡议工作组内部备忘录显示，联合国系统面临系统性挑战，“增加的授权通常没有明确的退出策略，叠加复杂性，导致了严重的重叠、效率低下和成本上升。随着联合国大会任务和项目持续增加，问题变得更加严重。“地缘政治变化和国际援助预算的大幅削减正在挑战联合国的合法性和有效性”。为应对这些挑战，工作组提出一系列初步建议：巩固和平、可持续发展、人道主义和人权四大职能，合并和整合联合国机构；建立集中的执行秘书处，以统一行政和政策支持；以及对驻地协调员制度进行重大改革，并考虑将部分岗位迁至成本较低的城市，减少高级职位，扩大数字平台与自动化应用。

USA大幅削减多边支持对国际发展造成深远影响

特朗普政府继续推行“美国优先”政策，弱化对联合国的支持。这背离了美国传统的多边主义立场，改变了其与联合国及其他多边机构的关系，并对全球发展合作格局、地缘政治产生深远影响。

（图/UN）

一是大量发展和人道主义援助项目被取消，威胁可持续发展议程。联合国儿基会执行主任凯瑟琳·拉塞尔（Catherine Russell）表示，援助削减将限制儿基会为数百万急需帮助的儿童提供服务的能力。数百万儿童因美国援助的中断而面临营养不良、教育中断和罹患可预防疾病的风险。联合国世界粮食计划署在乌干达暂停了对100万难民的粮食配给，造成严重的营养不良，甚至引起社会动荡。全球范围内的艾滋病、结核病和疟疾防治项目中断。预计到2029年，全球艾滋病相关死亡人数将增加600万，结核病和疟疾等可预防疾病的死亡率也将上升。这些变化将导致联合国可持续发展目标（SDG）的实现进一步受阻，发展中国家将被迫承担最终影响。

二是加速联合国改革、现有多边体系和地缘政治格局演化。联合国以往的改革多为关注提高效率和协调性的局部调整，此次UN80改革则是旨在消除职能重叠，提高整体运作效率的系统性整合措施。美国削减多边援助导致其他传统捐助国重新评估多边发展政策。德国计划2025年进一步削减发展援助预算，或影响对联合国开发计划署等多边机构的资助。欧盟（EU）展现出维持合作的意愿，2025年人道主义援助初步预算为19亿欧元，继续支持联合国及其合作伙伴提供紧急援助。与此同时，欧盟2030年准备计划（Readiness 2030）将动员8000亿欧元（约8930美元）加强欧洲防务能力，进一步挤压欧盟的发展合作预算空间。传统捐助国减少对联合国机构的支持进一步削弱原已面临挑战的多边体系，或为新兴国家提供了在全球治理中发挥更大作用的机会，推动多边体系向更为包容和多极化的方向发展。

Third,私营部门和慈善基金会角色日益凸显。联合国面临巨大的资金缺口亟待填补。利用有限的公共资源撬动更多私营资本投入有发展影响的项目的混合融资被寄予厚望。欧盟全球门户计划（Global Gateway）就致力于动员私营部门资源。慈善基金会在全球发展和人道主义援助中的作用受到更多期待。5月8日，比尔·盖茨宣布将在未来20年内将慈善捐赠额翻倍至2000亿美元，为全球治理体系的多元化改革与创新提供可能。

四是发展中国家反思援助依赖，或转向“自力更生”的发展路径。一些专家认为，发展中国家对援助的依赖造成了阻碍发展的循环。美国削减对联合国等机构的援助促使一些发展中国家重视内部资源与系统建设。德国最近发展政策的转向体现了类似思考。5月7日，德国发展部长Svenja Schulze宣布，德国正在从传统的人道主义援助转向长期发展伙伴关系，优先支持本地合作伙伴，减少对外派国际援助人员的依赖。