发达国家“气候融资”承诺:是一诺千金,还是纸上谈兵?

作者:曾璐,首发于NGO观察

11月19日,参加第27届联合国沙姆沙伊赫气候变化大会的各国代表达成协议,同意设立新的“损失和损害”基金机制。该基金应发展中国家一再强烈呼吁设立,用于补偿那些最容易受到气候灾害影响、但对造成气候变化问题的责任最小的国家。


沙姆沙伊赫大会期间,联合国秘书长古特雷斯敦促各国保持《巴黎协定》全球升温1.5℃目标的雄心,并强调:发达国家必须履行每年为发展中国家提供1000亿美元气候融资的集体承诺。气候融资是指支持应对减缓和适应气候变化行动的融资。气候融资包括来自地方、国家或跨国的融资,也包括来自政府公共资金、私人投资或其他来源的替代融资。研究表明,气候融资带来的收益远超过前期成本。

发达国家做出什么气候融资承诺?


2009年,发达国家在哥本哈根气候大会上集体承诺:到2020年,每年提供和动员1000亿美元用于支持发展中国家气候行动的集体目标。

这一目标在坎昆气候大会和巴黎气候大会上得到正式确定并延长至2025年。每年1000亿美元的气候资金承诺用于支持发展中国家低碳经济转型,并帮助社区做好准备,以应对更为严重的气候影响。

该资金承诺对帮助最脆弱国家应对气候变化意义重大,有助于提高全球气候融资的可预测性,并确保全球气候融资力度不断加大。

发达国家气候融资有何特点?

实施情况与承诺目标存在差距。多项研究表明,发达国家并未达到每年1000亿美元的气候融资目标。2020年,发达国家为发展中国家的气候行动提供和动员了833 亿美元,比2019年增长了4%,但离每年1000亿美元的目标存在167亿美元差距。

联合国秘书长古特雷斯在沙姆沙伊赫气候变化大会上强调,发达国家必须履行长久未能兑现的承诺,建立明确和可信的路线图,将气候适应资金增加一倍。

公共资金为主,私人资金低于预期。2020 年,发达国家的双边和多边公共气候融资保持增长并达到683亿美元,占比高达82%。其中,优惠和非优惠贷款为486亿美元,占公共气候融资的71%。与2019年相比,赠款共179亿美元, 占比为26%。

公共气候融资撬动的私人气候融资出现小规模下滑,仅为低于预期的131亿美元。私人气候融资多用于环境相对有利、风险较低的中等收入国家。与气候相关的出口信贷规模仍然较小,仅为19亿美元。

(OECD/图)

多支持高排放国家气候变化减缓。气候融资主要用于支持相对高排放发展中国家的气候变化减缓行动。2020年,减缓融资比上年下降28亿美元,但仍占气候融资的58%。适应资金规模则较上年增长83亿美元,占比达到41%。这一增长主要用于支持据信能产生可持续成果的大型基础设施项目。减缓资金主要用于能源和运输部门。适应资金则更分散地用于供水、卫生、农业、林业和渔业等多个部门。

(OECD/图)

不同发展中国家获得气候融资规模差异大。2016年到2020年,发达国家气候融资主要用于亚洲和中等收入国家。气候融资总额的50%集中在亚洲,非洲和美洲的20个国家,这些国家人口占发展中国家总人口的74%。2016年到2020年,小岛屿发展中国家(SIDS)和最不发达国家(LDC)人均获得的气候适应资金支持高于发展中国家获得支持的平均水平。然而,包括最不发达国家在内的许多发展中国家缺乏制定、实施气候融资项目,以及获取和管理国际资金的能力,因而无法获得更多的适应和减缓资金支持。

气候议题在不同区域发展中国家的分布(2016-2020,%)

对影响和有效性的评估有待加强。由于《气候公约》不强制发展中国家报告相关信息,且部分发展中国家收集和核对相关信息的能力存在不足。目前,衡量和评估发达国家气候融资影响和有效性的信息相对有限。未来,对发达国家气候融资影响和有效性的监测和评估还有待进一步加强。

发达国家气候融资表现参差不齐

最近的一项研究追踪了发达国家1000亿美元气候融资目标的分配和实施情况。该研究以发达国家的支付能力和对气候变化的历史责任为标准,计算发达国家提供和动员气候融资的份额和责任。研究发现,2020年和2021年,发达国家并未达到气候融资的集体目标,预计该目标在2022年仍然无法实现。

2020年,瑞典、法国、挪威、日本、荷兰、德国和丹麦等七个发达国家提供和动员了与其经济实力和排放责任相匹配的气候融资份额,并且承诺到2025年将全额认捐。法国和日本的气候融资受限较多。两国的大部分气候融资以双边和贷款形式提供,只有一小部分气候融资用于适应气候变化。

美国、加拿大和澳大利亚提供的国际气候融资严重不足。美国对气候融资缺口负有主要责任。2020年,美国提供和动员的气候融资仅占其公平份额的5%。尽管美国的经济规模比欧盟大40%,美国提供和动员的气候融资仅为欧盟的十二分之一。加拿大和澳大利亚则分别提供了其公平份额的18%和23%的气候融资,两国均未承诺到2025年提供更多的气候融资。

2020年-2025年附件二国家1000亿美元气候融资公平份额实施进展计分卡

(ODI/图)

哪些国家也应提供气候融资?

研究认为:以色列、卡塔尔和新加坡的经济收入和人均累计温室气体排放量均高于至少五个联合国气候公约规定应提供气候融资的国家。文莱、科威特、韩国和阿拉伯联合酋长国的收入和人均累计温室气体排放量则超过至少三个提供气候融资的国家。因此,这些国家也应开始提供气候融资。研究团队认为,以经济收入和人均累计温室气体排放量两个标准计算,中国未进入应提供气候融资的国家范围。

参考资料

https://www.un.org/zh/climatechange/raising-ambition/climate-financehttps://news.un.org/zh/events/cop27https://www.oecd.org/climate-change/finance-usd-100-billion-goal/https://odi.org/en/publications/a-fair-share-of-climate-finance-an-appraisal-of-past-performance-future-pledges-and-prospective-contributors/

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