为什么说安倍重塑了日本的发展合作?

作者:曾璐

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7月8日,日本前首相安倍晋三遇刺身亡。作为日本在位时间最长的首相,安倍是日本影响力最大的政治家之一,对日本外交和发展合作政策产生了深远影响。

日本是全球主要的官方发展援助提供国。2021年,日本官方发展援助(ODA)总额为176亿美元,占国民总收入(GNI)的0.34%。日本官方发展援助规模和占比在经合组织发展援助委员会(OECD DAC)国家中分列第三和第十二位。日本的发展合作兼顾减少贫困和国家利益的双重目标并以双边援助为主。2020年,日本双边援助占官方发展援助总额的83.2%,另16.8%是对多边组织的核心捐款。日本双边援助主要流向亚洲和非洲地区,重点关注经济基础设施、社会基础设施、性别平等和环境领域。

安倍晋三是日本在位时间最长的首相,也是对日本外交政策影响最大的首相之一。安倍任内提出以“世界地图全景式外交”和“积极促进和平”为代表的战略外交和安全保障,主张日本应在国际上发挥更大作用,为日本外交政策带来重要而持久的变化。发展合作是安倍外交政策的重要部分。曾任安倍内阁外务大臣的岸田文雄曾称援助为最重要的外交工具。安倍执政期间,日本发展合作规模增长超过60%,并得到日本公众广泛支持。2019年的一项民意调查显示,认为日本应更积极推动发展合作和认为日本目前发展合作水平正合适的受访者分别达到33%和49.5%。

修改《发展合作宪章》

2015年,安倍政府将《官方发展援助宪章》更名为《发展合作宪章》并做出重大修改。1992年和2003年的《官方发展援助宪章》主要由官僚机构和私营部门推动,而安倍首相办公室和执政的自民党在2015年《发展合作宪章》的修订中发挥了主要作用。相较于此前版本,《发展合作宪章》保留了人权、善政和民主等日本传统援助价值观,同时做出三个重大调整。

一是修改宪章名称并加强内外部协调合作。《宪章》以“发展合作”取代“官方发展援助”,强调对内加强政府政策规划与实施部门间的协调合作,对外加强与私营部门、地方政府和非政府组织合作,并加强与其他捐助国和国际机构的对话与合作,以提升发展合作的有效性。

二是明确发展援助兼具减少全球贫困和服务国家利益的双重目标。2015年《发展合作宪章》明确指出:“日本官方发展援助致力于国际社会的稳定与繁荣,并通过该方法确保日本的国家利益”。新宪章引入“高质量增长(quality growth)”理念,旨在帮助发展中国家实现兼具包容性、可持续和弹性增长的高质量发展的同时,利用日本在基础设施、医疗卫生等领域的经验、专业知识和技术,扩大日本企业在海外的商业利益。

三是首次在对外援助中纳入军事援助,但仅限于公益或救灾等非军事行动。此举在日本国内引发极大关注,一些人担心日本的官方发展援助最终可能会用于资助外国军事行动。

积极参与制定全球卫生议程

全球卫生是安倍任内最为努力推动的发展合作领域。安倍视公共卫生为日本最成功的发展经验之一,并大力提倡将日本“全民健康覆盖”(UHC)的经验推广到发展中国家。2015年12月,安倍为《柳叶刀》期刊撰文阐述全球努力加快实现“全民健康覆盖”的重要性。2016年8月,安倍政府再次将全球健康列入东京非洲发展国际会议(TICAD)的主要议程,讨论加强非洲的卫生安全和“全民健康覆盖”并为突发公共卫生事件做好准备。会议期间,安倍宣布向非洲提供300亿美元卫生援助。此后,安倍成功将“全民健康覆盖”纳入七国集团和二十国集团等区域治理议程。

为推动卫生和财政部门合作实现“全民健康覆盖”所需的可持续卫生筹资,2017年底,安倍与世界卫生组织、世界银行等国际组织共同发起“全民健康覆盖”论坛。2019年,安倍在二十国集团大阪峰会期间召集G20财长和卫生部长联席会议,推动财政和卫生部门深化可持续卫生筹资相关的协调与合作。

在安倍任内,日本对抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金(Global Fund)的捐资几乎翻了一番,从2011-2015年的5370万美元增加到2016-2020年的9470万美元。此外,埃博拉疫情爆发后,安倍政府积极参与推动世界卫生组织总部、区域办事处和国家办事处间加强协作,推动各方更有效地应对全球突发公共卫生事件。通过长期努力,安倍将“全球健康覆盖”作为日本发展合作的优先事项纳入首脑会议、区域治理议程和全球卫生议程,扩大了日本发展合作议题的国际影响。

(Japan Times/图)

推动高质量基础设施

促进高质量基础设施发展是安倍主要的经济外交目标,也是安倍政府发展合作政策的重要内容。基础设施项目为日本制造业企业提供了丰富的商业和工作机会,并在日本对外援助中占据特殊位置。2018年,基础设施项目贷款占日本官方发展援助总额的三分之一以上。

安倍认为基础设施对重振日本经济和繁荣至关重要。2015年,日本与亚洲开发银行共同发起“高质量基础设施伙伴关系倡议”(PQI),在亚洲地区推广其高质量基础设施理念。2016年5月,安倍在七国集团伊势志摩峰会上重新引入“扩大高质量基础设施伙伴关系倡议”(EPQI),将高质量基础设施倡议推向全球。

2019年,安倍成功将“高质量基础设施”纳入大阪20国集团宣言,强调将反腐、公开透明、资金可持续性、受援国偿债能力等作为基础设施援助的主要原则。2019年11月,美国、日本和澳大利亚联合发起“蓝点网络”(BDN)基础设施投资计划,意图推动高质量、可持续和透明的基础设施认证和评级。然而,“蓝点网络”面临为基础设施项目争取资金的巨大挑战,新冠疫情引发全球经济放缓进一步限制了日本对高质量基础设施倡议的投入。

此外,日本部分基础设施援助项目也面临进展缓慢、预算超支等严重挑战。全长约530公里的印度“孟买-艾哈迈德阿巴德高铁”是日本最大的基础设施援助项目之一。日本承诺为其提供120亿美元50年期的低息贷款。自2015年签订合作备忘录后,项目因征地进展有限和疫情影响进展缓慢,预计到2027年才能投入使用。

安倍政府意图通过推动和参与高质量基础设施理念和倡议,抗衡中国在亚洲和全球基础设施融资中日益重要的作用和影响力。此外,安倍政府借推动基础设施援助,支持日本制造业企业扩大海外商业机会并实现经济外交目标。而对面临巨大基础设施资金缺口的发展中国家而言,更多国家提供基础设施援助或意味着选择更加丰富。

(Japan MOFA/图)

利用多边机制扩大国际影响

安倍认为发展合作有助于日本在亚洲乃至全球产生更大的影响力,因此他积极推动将“全民健康覆盖”、“高质量基础设施”等日本发展合作的优先事项纳入联合国、二十国集团和七国集团等全球治理和区域治理机制。此外,安倍政府“积极支持提供全球公共产品”。日本是全球主要的发展合作提供国,也是全球气候减缓和适应项目的主要资助方。2020年,日本与气候目标相关的援助规模高达可分配双边援助总额的78%。安倍任内日本气候融资出现大幅增长。2011年到2018年,日本气候融资总额在35亿美元基础上增加了175%,2015年,日本气候融资更是达到98亿美元的高点。此外,安倍政府还在建设和平和难民等议题上积极为联合国等多边机构提供资金和政治支持。

安倍以其外交愿景改写了日本的发展合作政策,推动日本在发展合作领域产生更大的国际影响。安倍对日本发展合作的改变也将在后安倍时代长期影响日本相关政策和实践。

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参考文献:

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https://www.institutmontaigne.org/en/blog/japans-foreign-policy-abes-legacy

https://thediplomat.com/2022/02/japans-changing-oda-diplomacy/

http://www.nhsrcl.in/

https://www.devex.com/news/what-does-japan-s-new-charter-mean-for-development-85595

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